25.10.2021: Alterssicherung und Wohlfahrtsstaat im 19. und frühen 20. Jahrhundert

Am 25. Oktober kamen Heike Wieters, Paul Morawski und die Projektteilnehmer*innen zusammen, um miteinander über die Anfänge des deutschen Sozialversicherungssystems zu sprechen. Den Schwerpunkt der Sitzung bildete die Entstehung des Alterssicherungssystems im 19. und seine darauffolgende Entwicklung bis zur Mitte des 20. Jahrhunderts. Konkret ging es vor allem um die Entstehungslogik und die grundlegende Charakteristik der deutschen Alterssicherung. Eröffnet wurde die Sitzung jedoch mit einem Gespräch darüber, welche persönlichen Berührungspunkte die Studierenden bisher mit dem Thema Altersvorsorge hatten und worin sie die Relevanz der Thematik sehen – für das eigene Leben, aber auch für die Gesellschaft.

1. Persönliche Berührungspunkte

Eigene Erfahrungen mit dem Thema Alterssicherung haben die Studierenden vor allem bei der Beschäftigung mit der eigenen Altersvorsorge und in familiären Kontexten gemacht.

• Oftmals beruhen Erfahrungswerte und Bezugspunkte zur Altersvorsorge auf persönlichen Lebensgeschichten von weiblichen Familienmitgliedern. Der Genderaspekt ist besonders relevant.
• Sicherheit im Alter als emotionale Frage
• komplexer Entscheidungsprozess, welche Art der Altersvorsorge für Studierende zu wählen ist:
  • Heutige Alltagsbedürfnisse und Gegenwartskonsum können der Vorsorge für die Zukunft entgegenstehen.
  • Sicherheit der eigenen zukünftigen Rente erscheint angesichts von demografischem und Klimawandel unrealistisch.
• Frage nach Fairness und sozialer Gerechtigkeit sowohl des historischen als auch des gegenwärtigen Rentensystems
• Vergleich mit Rentensystemen anderer Länder auf Grundlage persönlicher Erfahrungen
• Gegenwärtige Schlagworte wie „Staatsbürgerversicherung“ oder „finanzielle Umverteilung“ sind in ihren grundlegenden Prinzipien bereits bei der Einführung des Alterssicherungssystems von Zeitgenossen debattiert worden.

2. Strukturen der Altersvorsorge im 19. Jahrhundert

Die zunehmende soziale, räumliche und finanzielle Mobilität der Menschen infolge der Industrialisierung des 19. Jahrhunderts stellt lokale Institutionen vor teils nicht zu bewältigende Herausforderungen. Die gesellschaftlichen Sicherungsstrukturen werden durchlässiger – es entwickelt sich eine Gesellschaft, die Menschen „freisetzt“. Im Zuge dessen wird das individuelle Problem der Altersvorsorge als öffentlich-staatliches und kollektives Problem re-definiert.

• Beispiele für (lokale) Altersvorsorge-Institutionen des 19. Jahrhunderts:
  • Familie
    • zunächst die zentrale gesellschaftliche Sorgeeinheit
    • Bedeutung erodiert wegen zunehmender Mobilität (infolge von Industrialisierung und Urbanisierung) und damit größerer räumlicher Distanz zwischen Familienmitgliedern, aber auch wegen sich wandelnder Vorstellunge von Sorgebeziehungen in Familien
  • Arbeitgeber / betriebliche Sozialsysteme
    • Grenzen gesetzt durch wirtschaftliche Lage des Betriebs
    • Bindung an Unternehmen, Loyalitätsfrage versus Mobilität
  • Kirchen und Kommunen
    • Armenfürsorge
  • Berufsständische Kassen, Gilden, Gewerkschaften
    • auch hier soziale Sicherheit nur im lokalen Rahmen; meist rudimentär
  • Vorsorge durch Immobilien- bzw. Landbesitz
    • eher traditionelle Art der Altersvorsorge, setzt Vermögen voraus
• Historischer Kontext Ende des 19. Jahrhunderts
  • politisch aufgeheizte Lage, prekäre Situation der Arbeiterschaft, sozialdemokratische Bewegung gewinnt an Boden
  • Durch die soziale Frage wird Altersvorsorge zu einem gesamtgesellschaftlich relevanten Thema – weg von individueller Vorsorge durch lokale Institutionen; hin zur kollektiven Vorsorge durch den Staat.
  • Kaiserliche Botschaft vom 17. November 1881: informeller Beginn der deutschen Sozialversicherungsgesetzgebung
  • 1889 beschlossenes „Gesetz betreffend die Invaliditäts- und Altersversicherung“ tritt am 1. Januar 1891 in Kraft.
• Intention der Herrschenden bei der Einführung einer ersten kollektiven Alterssicherung
  • Werkzeug zur demografischen Datenerfassung schaffen
  • Fürsorgestrukturen berechenbarer machen und insgesamt kostensparender, da unkontrollierte Altersarmut zu höheren Fürsorgekosten führt
  • Sozialstaatliche Erziehung
  • Ansichtssteigerung für Reiche: wohltätige Unternehmen steigern Prestige
• Gestalt der Alterssicherung in den ersten Jahrzehnten
  • Aspekt der Erwerbstätigkeit zentral im deutschen System
    • Expertin: Bénédicte Zimmermann
  • System der Alterssicherung zunächst nicht vorrangig für Altersrente ausgelegt, sondern für Invalidenrente; hohes Eintrittsalter (70 Jahre) wird von den meisten nicht erreicht
  • zunächst kein Anrecht auf Altersvorsorge, sondern erst bei Invalidität, die durch Bedürftigkeitsprüfung ermittelt wird

3. Selbstdarstellung der Akteure der Altersvorsorge

Die Selbstdarstellung der deutschen Alterssicherung durch die sie tragendenden Akteur*innen ist zu hinterfragen. Sowohl das historische Narrativ von „Zuckerbrot und Peitsche“ als auch gegenwärtige Forschungsthesen wie die einer „Pionierleistung“ sind dabei kritisch einzuordnen. Eine umfassendere Bewertung der deutschen Alterssicherung wird im Rahmen dieses Seminares wohl erst gegen Ende des Semesters gefällt werden können.

• Kritischer Blick auf das Narrativ „Zuckerbrot und Peitsche“
  • Begriffe bekannt als Beschreibung eines Erziehungsstils
  • historisches Narrativ von der Befriedung der Arbeiterschaft und deren Entzweiung
  • wissenschaftliche Debatte um „Zuckerbrot und Peitsche“ gibt es in der Form nicht mehr; wurde abgelöst durch eine komplexere Betrachtung
    • ältere Top-Down-Perspektive ist überholt
    • auch Kräfte von unten haben das Modell geformt. Bismarck konnte sich z.B. mit seiner Forderung nach einer steuerfinanzierten Staatsbürgerversorgung nicht durchsetzen.
    • Alterssicherung ist kein rein obrigkeitsstaatliches Projekt, sondern auch getragen von sozialreformerischer Bewegung, geprägt durch europäische Debatte um soziale Frage; aus der Mittelebene der Bürokratie setzt sich ein Reformerflügel durch
  • zeitgenössische Debatte um Gestalt der neuen Versicherung
    • Steuerfinanzierung vs. Beitragsfinanzierung
      • realisiert: intertemporales Beitragsmodell (Beitragszahler erhält eigene Beiträge im Leistungsfall zurück); nur Arbeiter mit Jahresverdienst unter 2.000 Mark anspruchsberechtigt; Aufteilung der Beitragskosten: Teil durch Arbeiter + Teil durch Betrieb + Reichszuschuss (vorfinanziert aus Steuermitteln)
    • Umlauffinanzierung (alle in einen Topf, Geld aus Topf) vs. Kapitalansammlung (alle in einen Topf, Zinsen + eigenes Geld)
    • Aufbau von Kapital als historisches Prinzip: Rentenversicherung investiert am (internationalen) Kapitalmarkt (mündelsicher = Kauf von Staatspapieren, Immobilien, Schuldscheinen)
    • umfangreiches Regularium für Anlagepolitik: Oberstes Ziel ist die sichere Erwirtschaftung von Zinsen; Risiken und Gewinne werden kollektiviert.
• Kritischer Blick auf Narrativ „Pionierleistung“
  • aus heutiger Gerechtigkeits- und Inklusionsperspektive schwierig, da viele Bevölkerungsgruppen im frühen Alterssicherungssystem nicht inbegriffen waren
    • Fokus auf Erwerbstätigkeit schließt Menschen aus, die nicht arbeiten können; Frage nach Inklusion von Behinderten, Frage nach Genderaspekt
  • historische Selbstdarstellungsgrafik von 1910 zeigt Versicherungen als deutsche Eiche mit dem Zitat „In der Welt unerreicht“
    • = Selbsterzählung der neuen Beamten, die die Alterssicherung als Errungenschaft inszenierten
  • Autor Winfried Schmähl: Wirtschaftswissenschaftler, Experte zur Alterssicherung, bekannter Kritiker der Riesterrente: Diskurs im Seminar darum, ob er ein überholtes Verständnis in der Bewertung der deutschen Alterssicherung als Erfolgsgeschichte hat
  • Narrativ von Erfolgsgeschichte und deutschem Sonderweg hinsichtlich der europäischen Dimension der Problemstellung staatlicher Altersvorsorge im 19. und 20. Jahrhundert wenig überzeugend

4. Entstehung eines neuartigen bürokratischen Systems

Im Weber‘schen Sinne kann bei der Einführung der deutschen Sozialversicherungssysteme in den 1880er Jahren vor der Entstehung eines bürokratischen Systems gesprochen werden.

• Entstehung einer nationalstaatlichen Behörde steht im Wechselspiel mit der Entstehung eines neuen Beamtentums in Deutschland
• System der Alterssicherung beruht auf neuen bürokratischen Abläufen, die wiederum neue Berufsfelder entstehen lassen; Invaliditätsprüfung durch Amtsärzte
• Die Prozesshaftigkeit dieser Entstehungsphase wird am Aspekt der Liquidität der Landesversicherungsanstalten deutlich.
  • am Anfang noch autonom agierend, später dann per Finanzierungsausgleich an ein Solidaritätsprinzip gekoppelt

5. Historische Entwicklung der Alterssicherung bis 1945

In der weiteren historischen Entwicklung der deutschen Alterssicherung bilden die beiden Weltkriege und Wirtschaftskrisen deutliche Zäsuren. Darüber hinaus führt die Frage nach möglichen Handlungsspielräumen von Akteuren der Alterssicherung im Kontext der NS-Zeit zur Überlegung, ob und inwiefern ein spezifisches Menschenbild hinter dem System der Alterssicherung zu finden ist.

• Erster Weltkrieg und Wirtschaftskrise
  • weniger Einzahler und mehr Erwerbsunfähige kehren bisheriges Verhältnis um
  • Inflation als Problem wegen Wertverlust des Kapitals
  • Kriegsfinanzierung über Staatsanleihen ist auf Kriegsgewinn angewiesen; Niederlage ist zentraler Einschnitt, da sämtliches in Staatsanleihen investiertes Kapital verloren geht (sowohl staatlich als auch betrieblich und privat)
• Geschichte der privaten Altersvorsorge
  • schon vor Einführung einer staatlichen Alterssicherung vorhande, aber vor allem für Wohlhabende (Ärzte, Rechtanwälte etc.)
  • kleine private Lebensversicherungen vebreitet zur Deckung von Bestattungskosten
  • nach Einführung der staatlichen Versicherungen: soziale Sicherheit wird zur Selbstverständlichkeit und Ware + Prinzip der Versicherung wird zunehmend bekannter; auch private Versicherungen profitieren davon
• Übergang von Weimarer Republik zu Nationalsozialismus
  • Bürokratisierung setzt sich durch, auch innerhalb des NS-Regimes
  • Wandel der Idee (Bürger, der sich seinen Platz verdienen muss)
  • Notverordnung von 1932: Leistungen werden eingeschränkt, da hohe Arbeitslosenquote und kein Geld in den Kassen
  • Paradoxe Situation in Weimarer Republik:
    • Ausweitung des Wohlfahrtsstaates, neue Zweige, zahlreiche neue Leistungen (im Gesundheitssektor etc.), neue Empfänger*innengruppen wie Mütter und arbeitende Frauen
    • aber gleichzeitig auch massive Krisenerscheinung durch Wirtschaftskrisen und Arbeitslosigkeit; Rentenversicherung bekommt Probleme wegen Fokussierung auf Erwerbstätigkeit; Institutionen fangen an zu bröckeln

• Nationalsozialismus
  • Ausdifferenziertes Sozialrecht und vorgegebene Pfade treffen auf antisemitischen NS-Terror. Wie sind Bürokraten damit umgegangen?
    • Entscheidung zu treffen: Auszahlen an jüdische Anspruchsberechtigte oder nicht?
    • Da es keine rechtliche Handlungsanweisung durch das Reichsministerium gab, wurde sich vonseiten der Bürokraten in vielen Fällen proaktiv dazu entschieden, die Zahlungen an Juden einzustellen.
    • Kurzbiografie von Walter Bogs (im Textauszug von Alexander Klimo) zeigt, dass es innerhalb der Sozialversicherungssysteme große Kontinuitäten nach dem Zweiten Weltkrieg gab. Institutionelle Kontinuitäten bedingen immer auch personelle Kontinuitäten. In der Nachkriegszeit wurde der Begriff der Belastung zwar relevant, pragmatische Gründe überwogen jedoch.
  • Beitragsprinzip wäre fast gekippt, aber Anfang der 1940er Jahre wird neues Konzept nicht mehr umgesetzt

• Woher kommt trotz zweier Verlusterfahrungen das Narrativ von “Deutschland als Land der Sparer”?
  • kontrahistorisch da Vertrauensverlust ins Sparen nach den Weltkriegen?
  • längere kulturelle Selbsterzählung mehrerer Akteursgruppen
  • staatliche Erziehungsmaßnahmen bedingen Bild des eisernen Sparens
  • Sparkassen als lokale, kulturelle Akteure + staatliche Regulierung von Banken; Konsumkredite in Deutschland traditionell eher selten
  • spannende Frage: Wie bekommt man Leute zum Sparen, wenn zwei Mal alles verloren wurde?

Literatur zur Sitzung

Klimo, Alexander, Rentenversicherungspolitik zwischen Arbeitseinsatz und Diskriminierung, in: Nützenadel, Alexander (Hrsg.), Das Reichsarbeitsministerium im Nationalsozialismus. Verwaltung – Politik – Verbrechen, Göttingen 2017, S. 214–245.

Kott, Sandrine, Sozialstaat und Gesellschaft. Das Deutsche Kaiserreich in Europa, Göttingen 2014, S. 53–60.

Schlegel-Voß, Lil-Christine, Die öffentliche Rentenversicherung im Nationalsozialismus, in: Miquel, Marc von (Hrsg.), Sozialversicherung in Diktatur und Demokratie. Begleitband zur Wanderausstellung der Arbeitsgemeinschaft „Erinnerung und Verantwortung“ der Sozialversicherungsträger in NRW, Essen 2007, S. 203–223.

Schmähl, Winfried, Alterssicherungspolitik in Deutschland. Vorgeschichte und Entwicklung von 1945 bis 1998, Tübingen 2018, S. 35–98.

Zimmermann, Bénédicte / Wagner, Peter, Nation. Die Konstitution einer politischen Ordnung als Verantwortungsgemeinschaft, in: Lessenich, Stephan (Hrsg.), Wohlfahrtsstaatliche Grundbegriffe. Historische und aktuelle Diskurse, Frankfurt am Main / New York 2003, S. 243–266.

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