22.11.2021: Internationale Experten, „Privatisierung“ und „Finanzialisierung“

Modernisierung und „Versäulung“ der Altersvorsorge von oben?

In der Sitzung am 22. November beschäftigen wir uns mit der europäischen bzw. internationalen Dimension von Alterssicherung, verschiedenen Systemen der Vorsorge und deren Verflechtung. Wir diskutieren die Ausbreitung des 3-Säulen-Systems, das seinen Ursprung im nationalen Kontext der Schweiz hat, die Ursachen für eine zunehmende Privatisierung der Altersvorsorge ab den 1970er-Jahren und die Frage nach einer Harmonisierung der Rentenversicherung in den unterschiedlichen Mitgliedsstaaten der Europäischen Union.

1. Die drei Säulen der Alterssicherung

Matthieu Leimgruber ist Professor für Geschichte der Neuzeit und Schweizer Geschichte am Historischen Seminar der Universität Zürich. In seinem Aufsatz „The historical roots of a diffusion process“ stellt er die internationale Diffusion des ursprünglich schweizerischen Konzepts der „drei Säulen“ in den Vordergrund und gab damit einen neuen Impuls in der Forschung zur Alterssicherung. Leimgrubers zentrales Argument lautet: Das Narrativ der „drei Säulen“ kommt in den 1970er-Jahren in der Schweiz auf und verbreitet sich ab den 1990ern in der EU – das Schweizer Modell wird schnell zu einer Doktrin. Bei dieser Verbreitung spielen besonders private Akteure eine wichtige Rolle.

• Wir diskutieren das Bild der drei Säulen als Metapher für die verschiedenen Formen der Alterssicherung (staatlich, betrieblich und privat).
  • suggeriert gleiche Verteilung auf die drei Säulen und deren Unabhängigkeit voneinander
  • bewusst von bestimmten Akteuren geprägt und verbreitet
  • Zeitgenössisch gab es auch andere Symboliken, z.B. ein dreibeiniger Stuhl oder eine antike, alles überdauernde Pyramide, deren breites Fundament aus der staatlichen Sicherung bestand.

• Leimgruber verwendet eine Graphik, die die Zunahme des Terminus „drei Säulen“ auf Englisch, Deutsch, Französisch und Spanisch ab den 1970er-Jahren bis 2009 abbildet.
  • Es ist ein erheblicher Anstieg zu verzeichnen.
• Diese Graphik stellt eine quantitative Konjunktur des Begriffs dar und eignet sich gut zur ersten Skizzierung einer Diskursanalyse.
• Google Scholar digitalisiert zudem rückwirkend analoge Publikationen. (Dies ist zwar ein langsamer Prozess, aber bei zunehmender Digitalisierung werden die Daten repräsentativer.)
• Kritik:
  • keine Herstellung von Kausalitäten
  • keine Erfassung ähnlicher Begriffe oder Synonyme
  • „drei Säulen“ nicht erst seit „World Bank Report: Averting the Old Age Crisis“ (1994), auch wenn Report zu radikaler Popularisierung des Konzeptes führte
  • Begriff hat längere Tradition, schweizerische Herkunft durch internationale Aneignung verschleiert

• Funktionsweise der drei Säulen in der Schweiz:
  • 1. „basic pension theme“ = basale Grundsicherung (Im Gegensatz dazu wurde die erste Säule in der BRD als eine Standardsicherung ausgelegt.)
  • 2. Leistungsgerechtigkeit, nach Einkommen bemessen
  • 3. individuelle Zusatzsicherung

• System der „drei Säulen“ Ergebnis von politischen und wirtschaftlichen Interessensgruppen, die gesetzliche Hilfe unterminieren wollten
• Eine von linken Parteien und Gewerkschaften geforderte Reform der Alterssicherung in der Schweiz, die Konsolidierung und Ausbau der staatlichen Säule anvisierte (Volkspensionen), wurde hingegen abgelehnt.

►Die Metapher der „drei Säulen“ wandelte sich 1972 vom „discoursive wedge“ zur politischen Agenda, die angesichts des demographischen Wandels besonders gestärkt wurde.

Wir besprechen die moralische Aufladung von Abbildungen des sich wandelnden drei Säulen-Systems. (Beispielsweise: 2003 im The Economist) Diese Abbildungen propagieren individuelle Sicherung der Zukunft und stellen staatliche Absicherung als bröckelndes Relikt der Vergangenheit dar. Ein anderes Modell erscheint hier alternativlos.

• Doch wie wandern solche Konzepte im internationalen Kontext?
  • Persönliche Netzwerke + Mimesis (Organisationssoziologie)
    • miteinander in Kontakt stehende Organisationen (z.B. Universitäten, Austausch und Kooperation, Nachahmung + Zufall)
  • Strukturen (z.B. Formulare, Begrifflichkeiten) vs. Agency (Akteure mit bestimmten Ideen, Praktiken z.B. Lobbying, Marketing)
  • Grenzen zwischen Expert:innen und Lobbyismus oft fließend
    • „epistemic communities“ = Communities, die über bestimmte Netzwerke hinaus zirkulieren und bestimmte Themen und Meinungen verbreiten
  • in der BRD: Ansätze zur Versäulung (Riester-Rente)
• Es ist sehr wichtig, eine eigene Distanz zum Gegenstand zu wahren. Über Begrifflichkeiten muss man sich im Klaren sein (z.B. Lobbyismus als schillernder Begriff) und darüber, dass Akteure mehrere Posten bzw. Funktionen gleichzeitig innehaben können.

2. 1970er-Jahre als Krisenjahrzehnt

• Demographie wird als großes Problem konstruiert, v.a. staatliche Versicherungszweige betroffen
• Rhetorik von Modernisierung, Verquickung von Arbeitsmarkt und Alterssicherung
• Anstieg an Reden über sozialpolitische Situationen im Krisenmodus ab 1970ern
• Strukturwandel, Wirtschaftseinbruch, Währungssysteme nicht mehr funktionsfähig
• Steuerungsfiktion gerät in Krise
  • Globalisierung
  • Bericht des „Club of Rome“
  • Ökologie
• Resultat: Unsicherheit, Postmoderne, Ende des Fortschrittsglaubens

3. Neoliberalismus und Individualisierung

• Neoliberalismus:
  • gegen staatsinterventionistische Tendenzen und staatliche Bevormundung („Nanny State“)
    • Kürzung der Staatsausgaben
    • Rückbau der Sozialpolitik
  • Deregulierung von Märkten und Abbau von Subventionen
  • Privatisierung staatlicher Unternehmen und Einrichtungen
  • Angesichts der Herausforderung des demographischen Wandels und steigender Arbeitslosigkeit, wird vermehrt gefordert, dass die Staatsbürger:innen mehr Eigenverantwortung übernehmen.

• zur gleichen Zeit erfolgt ein Wertewandel:
  • Gesellschaft verändert sich
  • neue soziale Bewegungen
  • diversere Lebensläufe
  • Idee der Individualisierung als breiter Trend

• Hinter bestimmten Problembeschreibungen stehen bestimmte Vorstellungen von Welt und Steuerung.
• dritte Säule „privat“ als Verkörperung dieser neuen Freiheit
  • Lösung gegenüber übermäßig staatlichem kollektiven Engagement
  • Rezept, wie Regierungen ihre Altersvorsorge umbauen können
• Auch die BRD steht als Wohlfahrtsstaat nicht außerhalb internationaler Trends.
  • aber zusätzlicher Faktor: Wiedervereinigung
    • Pfadabhängigkeiten
    • unterschiedliche Umsetzung

4. Internationalisierung und Europäisierung der Altersvorsorge?

Ulrike Davy ist Rechtswissenschaftlerin an der Universität Bielefeld und hat den Lehrstuhl für öffentliches Recht, deutsches und internationales Sozialrecht, Rechtsvergleichung inne. Ihr Aufsatz „’Social Europe’ in Old-Age Security?“ behandelt die europäische Dimension der Altersvorsorge, den Wandel der Alterssicherung und welche internationalen Akteure an dieser Entwicklung beteiligt sind.

• Welche Rolle hat die Europäische Union bezüglich der Alterssicherung?
  • erhebt Studien, sammelt Berichte aus Mitgliedsstaaten („best practice”), überwacht
  • Davy zeichnet ein träges Bild der EU. (hinkt den Kristen hinterher)
  • Grundlage der EWKS/EWG/EG/EU: 6 Ausgangsstaaten, heute 26/27 Mitgliedsstaaten
  • Zu Beginn liegt der Fokus auf Kohle und Staat, aber mit Öffnung des Marktes ab 1957 kommt soziale Frage auf.
    • Diskussionen um Harmonisierung der Sozialsysteme ab Römischen Verträgen (Konflikt vor allem zwischen Frankreich und BRD)
  • unterschiedliche europäische Mitgliedsländer folgen unterschiedlichen Funktionslogiken
  • Konflikte bei unterschiedlicher Alterssicherung:
    • (Arbeits-)Mobilität, freier Markt für Dienstleistungen (Freizügigkeit) ► Die sozialstaatlichen Systeme sollen vergleichbar sein und es dürfen keine Nachteile durch die Mobilität entstehen.
    • unterschiedliche Besteuerung der Rente in verschiedenen Ländern
    • Ziel der Geschlechtergerechtigkeit, aber Benachteiligung von Frauen bei Altersvorsorge
  • europäische Angleichung bei problemorientierten Lösungen
  • auf basaler Administrationsebene horizontale Angleichungsprozesse

5. Frage nach Harmonisierung: Ineinandergreifen der Systeme

• „Angleichung im Fortschritt“ unterschiedliche Lebensstandards (z.B. zwischen Süditalien und BRD)
  • Anpassung mit 6 Mitgliedsländern leichter als mit 26/27
  • Sozialpartnerschaft wie in fast allen Mitgliedsländern (Tripartistisch: Arbeitgeber-, Arbeitnehmerverbände und Regierung) gibt es auf europäischer Ebene nicht
    • wenig Repräsentation von Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbänden
  • Verschiebung von liberaler Konzeption europäischer Sozialpolitik zu sozialerer Konzeption
  • frühe Integration: utopischer Überschuss (auch bei Gewerkschaften)
    • Friedensprojekt
  • 1960er: Ernüchterung
    • Gewerkschaften wollen soziale Dimension vertiefen
  • 1980er: Verfassungsdiskussion, Debatten um Gleichbehandlung, Antidiskriminierung
  • eher rechtliche Fragen (wichtige Funktion des EuGHs, z.B. europäische Gesundheitskarte)
  • weniger Erfolge bei Alterssicherung
    • Flickenteppich unterschiedlicher Wohlfahrtssysteme
  • 1990er/2000er: „setting market forces free“, besonders bei betrieblichen Altersvorsorgen
    • nicht mehr durch nationales Recht gebunden, in Staatsanleihen zu investieren
    • Reregulierungstendenz

• Dennoch stellt Davy Anpassungsdruck fest, der sich an die Alterssicherungssysteme der europäischen Länder richtet:
  • ähnliche Herausforderungen für Modernisierung der europäischen Alterssicherungssysteme
  • Ziel einer zunehmenden Versäulung
  • private Vorsorge soll wichtiger werden
    • Dabei ist die Gefahr groß, dass Menschen mit niedrigerem Einkommen benachteiligt werden und vermehrt zu sozialer Ungleichheit kommt.
  • Harmonisierung der Sozialstaaten von vielen Mitgliedsstaaten gewollt (BRD)
  • einstimmige Entscheidung im Rat der EU notwendig

• Ablehnung einer weiteren Harmonisierung vonseiten der BRD:
  • finanzielle Gründe
    • höhere Zahlungen an andere EU-Mitgliedsstaaten
  • EU-Institutionen haben nicht die gleiche demokratische Legitimität (keine Wahlen)
  • historische Aufladung der Deutsche Rentenversicherung
    • Identifikationspunkte ► Geld vom eigenen Staat ► Bindungspotenzial
  • nationale Ressentiments
  • Eigentumsrechte
  • Angst der Sozialpartner
    • Anpassung nach unten, weil andere Mitgliedsländer schlechtere Systeme haben (siehe Wolfgang Streeck und Fritz Scharpf)
  • Idee: Überlagerung der nationalen Systeme mit einem übergeordneten System

• Welche Rolle hat Europa am Ende?
  • EuGH als Kontrollinstanz
    • Verrechtlichung: Klagen werden auf europäischer Ebene verhandelt, dann zurückübersetzt in nationales Recht
  • struktureller Einfluss der EU

• Unklarheit im Text:
  • ungenaue Bezeichnung des europäischen Zusammenschlusses zu verschiedenen historischen Zeitpunkten

6. Internationalisierung und Europäisierung der Alterssicherung in unserem Dokumentarfilm?

• allgemeine Internationalisierung bzw. Europäisierung der 3 Säulen wichtig für Film
  • keine deutsche Eigenart
• wichtige Entwicklung der 1970er-Jahre
• Reflexion des eurozentristischen Blicks unseres Seminars

Literatur zur Sitzung

Leimgruber, Matthieu, The historical roots of a diffusion process. The three-pillar doctrine and European pension debates (1972–1994), in: Global Social Policy, Bd. 12/1 (2012), S. 24–44.

Davy, Ulrike, ‘Social Europe’ in Old-Age Security? EU Policies of Public Private Pensions, in: Lutz Leisering (Hg.), The New Regulatory State. Regulating Pensions in Germany and the UK, Basingstoke/New York 2011, S. 153–174.

Worldbank, Averting the old age crisis. Policies to protect the old and promote growth. Summary, Washington, DC 1994/1995, 2. Aufl.

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