15.11.2021: „Der hybride Wohlfahrtsstaat“

Private Akteure, Lebensversicherungsunternehmen und Wohlfahrtsverbände in der deutschen Alterssicherung

Die Deutsche Rentenversicherung unterstützt seit 2001 interdisziplinäre Forschung zum Thema Alterssicherung über das Forschungsnetzwerk Alterssicherung (FNA). Im Zentrum der Förderung stehen relevante Projekte, die sich mit den verschiedenen Facetten der Alterssicherung auseinandersetzen – so auch dieses Dokumentarfilmprojekt. Für diese Sitzung wurde ein Kennenlernen mit zwei Wissenschaftler:innen des FNA, Dr. Leila Akremi (Soziologin) und Dr. Tim Deeken (Volkswirt), geplant. Nach der Vorstellung der eigenen Person und des Netzwerks folgt eine Fragerunde. 

Im zweiten Teil der Sitzung präsentiert Heike Wieters ihr aktuelles Projekt – Alterssicherung zwischen Wohlfahrtsstaat und (europäischem) Wohlfahrtsmarkt 1945–1980. In diesem untersucht sie vorwiegend die privaten Akteure in der Alterssicherung. Zudem dokumentiert die unternehmenshistorisch ausgerichtete Arbeit anhand politischer Debatten, Fachpublikationen und Persönlichkeiten, die parallele Entwicklung der privaten Versicherungslandschaft in der Bundesrepublik. Dabei stellt sich heraus, dass die Bereiche „privat“ und „staatlich“ nicht immer klar voneinander abgegrenzt sind. Besonders in finanzieller und personeller Hinsicht bestand im Untersuchungszeitraum eine enge Verbindung zwischen Staat und Unternehmen.

1. Vorstellung des Forschungsnetzwerks Alterssicherung (FNA) mit Fragerunde

• Warum investiert die Deutsche Rentenversicherung in ein Forschungsnetzwerk?
  • Gesetzlich gehört dies zu den Aufgaben der Deutschen Rentenversicherung: §138 SGB (Sozialgesetzbuch) VI definiert in Punkt 15 „Forschung im Bereich der Alterssicherung und der Rehabilitation” als Aufgabe des Deutschen Rentenversicherung Bund
  • Situation im Gründungsjahr der FNA (2001):
    • viel Druck u.a. durch Beitragssteigerungen, Vertrauensverlust und viele Reformen
    • Banken und andere Institutionen bewarben Kapitaldeckungsverfahren und die angeblich hohen Renditen v.a. mit dem Drohbild des demographischen Wandels
  • Die Rentenversicherung wollte die Debatte versachlichen und ihre „große Affinität zur Wissenschaft” festigen.
  • Ziel: langfristige Perspektiven erschließen

• Wie gestaltet sich das Netzwerk und welche Ausrichtungen umfasst es?
  • vielfältige Förderschwerpunkte (u.a.)
    • Ziele der Alterssicherung
    • Wirkungsanalyse
    • Sicherung der Erwerbsminderung
    • Akzeptanz des Alterssicherungssystems
  • Förderinstrumente
    • finanzielle Förderung von wissenschaftlichen Forschungsprojekten
    • Doktoranden- und Habilitationsstipendien
    • FNA-Forschungspreis
    • wissenschaftliche Veranstaltungen, Tagungen, Workshops und Kolloquien
    • Publikationen
    • Zuschüsse für wissenschaftliche Arbeiten
  • interdisziplinäre Ausrichtung: Wirtschaftswissenschaften und Soziologie, aber auch Forschende aus den Feldern Politik, Mathematik, Geschichte, Psychologie u.v.m.

• Wie sehen Beispielprojekte aus, die durch das FNA gefördert werden?
  • Zwei Beispiele von historischen Projekten: „Rente im Dritten Reich“ und „Der Tod und die Rente. Tuberkulosebekämpfung und Sozialversicherung im Nationalsozialismus“
  • Projekt „Erwerbsintegration bei teilweiser Erwerbsminderung”
    • Hindernisse und Potentiale für die Berufstätigkeit bei teilweiser Erwerbsminderungsrente
    • Verbleib oder Wiedereinstieg entscheidet sich im konkreten Arbeitsalltag
    • besondere Einflussfaktoren bilden direkte Vorgesetzte und Kollegen
    • Antrag auf EM-Rente kann von Arbeitgebern als Zeichen angesehen werden, Integrationsressourcen zurückzuführen
    • Um diesen unerwünschten Nebeneffekt zu vermeiden ist das „Timing” von Unterstützungsangeboten besonders wichtig.
  • Projekt: Wirkung von Rentenreformen „Der Einfluss von Rentenvermögen auf das Arbeitsangebot von Frauen – Evidenz aus Deutschland”
    • Reform der „Mütterrente” 2014 schuf eine besondere Situation
    • Mütter, die vor 1992 Kinder bekommen haben, erhalten erhöhte Ansprüche
    • quasi natürliches Experiment
    • Daraus ergeben sich folgende Forschungsfragen:
      • Welchen Einfluss auf das Arbeitsangebot und den Renteneintritt hat diese Reform?
      • Gibt es Unterschiede zwischen Ost und West oder zwischen ausgeübten Berufen?

• In der anschließenden Fragerunde wurden zunächst Unklarheiten bei dem Begriff „Erwerbsminderung” und dessen Abgrenzung zu anderen Begriffen, wie Berufsunfähigkeitsversicherung, Frühverrentung, Krankschreibung und Invalidität, geklärt.
• Spürt man einen Politikwechsel beziehungsweise einen Druck aus der Politik?
  • Generelle Tendenzen lassen sich schon erkennen, allerdings nicht wirklich im Bereich Forschungsförderung.
  • Die Rentenversicherung nimmt eine beratende Funktion in der Politik ein.
• Wie sehen die Organisationsstrukturen aus? Welche Abhängigkeitsverhältnisse bestehen?
  • Ein zentrales Beratungsgremium, bestehend aus einem interdisziplinären Beirat mit 16 Mitgliedern, bildet die entscheidende Instanz.
  • Allerdings werden Versicherungsgelder für die Forschung ausgegeben. Dies bedeutet, dass weniger Elfenbeinturm-Forschung betrieben wird, sondern das Interesse der Versicherten im Vordergrund steht.
  • Die Entscheidungen fallen parteipolitisch unabhängig und im Interesse der Beitragszahler.
• Ist das Ziel von 2001 erreicht worden? Kann ein Anstieg von Sichtbarkeit/Beliebtheit/Vertrautheit messbar nachgewiesen werden?
  • Zum Teil werden Forschungsergebnisse in den Bundestagsdebatten wieder aufgegriffen und neben den wirtschaftswissenschaftlichen Disziplinen untersuchen auch andere Fachbereiche die Sozialpolitik.
  • Neue Professuren wurden eingerichtet.
  • Die Sozialstaatsforschung war ein bisschen aus der Mode gekommen und rückt nun wieder vermehrt in das öffentliche und wissenschaftliche Bewusstsein.
• Wie groß ist das Interesse aus der Politik an diesen Forschungen?
  • Das Interesse ist sehr groß, aber wie und wann die Forschungsinhalte von der Politik aufgegriffen werden, ist schwer zu beantworten.
  • Die politischen Entscheidungsprozesse sind sehr komplex und Forschungsergebnisse werden nicht direkt übernommen.
• Inwiefern besteht Interesse nicht nur Expert:innen zu erreichen?
  • Das Thema Wissenschaftskommunikation spielt schon eine Rolle durch z.B. Kontakt zu interessierten Personen und Fachgespräche.
  • Es gab mal Projekte an Schulen, aber generell wird die „breite Öffentlichkeit” nicht wirklich angesprochen.

2. Alterssicherung zwischen Wohlfahrtsstaat und (europäischem) Wohlfahrtsmarkt 1945-1980

• Etablierte Forschungsfelder:
  • „Vergleichende Wohlfahrtsstaatsforschung“
    • Zu den wichtigen Forscher:innen zählen Peter Baldwin, Sandrine Cott, Winfried Süss und Cornelius Torp.
  • „Historische Sozialforschung“
    • Zeitgeschichte der Zukunft „alternde Gesellschaft” – das vierte Alter
    • Christoph Conrad „Vom Greis zum Rentner“
    • ethnologischer/anthropologischer Forschung ► individuelle und kollektive Vorstellungen und „agency” von alten Menschen

• In diesem Kontext haben neue Akteure schrittweise an Relevanz gewonnen. Es erfolgte ein Perspektivenwechsel mit dem Fokus auf Unternehmen und der Entstehung von Wohlfahrtsmärkten. Daraus ergeben sich folgende Fragen:
  • Wie positionieren sich diese privaten Dienstleister?
  • Was ist deren Angebot und welche Konkurrenz besteht untereinander?
  • Wie sieht die nationale und internationale Aufstellung aus?
  • Wie konkret haben sie Wünsche der Kunden berücksichtigt?
• Der Untersuchungszeitraum beginnt Mitte der 1940er Jahre.
  • Nachkriegszeit sehr interessant
  • sehr gute Quellenlage

• Altersabsicherung vor 1945:
  • Die Altersabsicherung beginnt nicht von staatlicher Seite, sondern in Selbstverwaltung durch z.B. Gilden und Innungen.
  • geringe kommerzielle Absicherung
  • ursprünglich aus dem Bereich der Seefahrt
  • Ab dem 19. Jahrhundert setzen sich die allgemeinen kommerziellen Versicherungen durch.
  • Die ersten kommerziellen Versicherungen waren eher für die Oberschicht.
  • Mit der Sozialversicherung ab dem Kaiserreich erreichen die Versicherungen auch andere Schichten der Gesellschaft.

• Lebensversicherungen nach 1945:
  • Auszahlung nach dem Tod oder nach einem festgesetzten Zeitpunkt in der Zukunft
  • Bei beiden Formen wird Kapital gesammelt, sicher angelegt und dann eine festgelegte Summe ausgezahlt.
  • Nach dem Zweiten Weltkrieg gab es große Probleme, weil viele der Versicherer große Mengen an Kapital verloren hatten.
  • Die privaten Renten wurden dramatisch abgewertet. (Verhältnis 1:10 im Gegensatz zu den öffentlichen)
  • Die Festlegung auf staatliche Vorsorgesysteme führte zu großen Problemen für die Unternehmen.
  • Widerstand gegen die Reform durch die privaten Versicherer
  • Lobbyarbeit
  • „Triumph des Totalen Versorgungs-Staates”: Kritik aus sozialpolitischen Gründen
  • Verantwortung und Sparen als Selbstermächtigung
  • Angst, Marktanteile zu verlieren, als Folge der Pflichtversicherung
  • Allerding wachsen die privaten Versicherer trotz – obwohl – wegen der gesetzlichen Rente.
  • individuelle private Lebensversicherung für viele und nicht mehr nur für Selbstständige, Facharbeiter usw.

• Fallstudien als Beispiel von privaten Akteuren in der Bundesrepublik:
  • Allianz Leben
  • Victoria Düsseldorf (heute ERGO)
  • Karlsruher Lebensversicherung AG (sehr viel kleiner)
  • Neben diesen drei exemplarischen Einzelfällen sind es vor allem branchenübergreifende Lobbyverbände (z.B. GDV, GVG), die in die Debatten eingreifen und sich positionieren.

• Zwischenfazit
  • Die Unternehmen und Verbände werden als wichtige Akteure identifiziert.
  • aktive Rolle auch bei den Gesetzgebungsverfahren
  • Anhand dieser Debatten, lassen sich viele Entwicklungen gut rekonstruieren.

• Alex Möller als wichtiger Akteur
  • Tätigkeit bei der Karlsruher Versicherung und Gründer der Zeitschrift „Die Versicherungswirtschaft”
  • begrüßte die Hinwendung zur Sozialen Marktwirtschaft
  • Ernennung zum Finanzminister unter Brandt
  • legte dann erst sein Amt nieder
  • versuchte Kürzungen und eine Stabilisierung des Kapitals zu erreichen
  • sein Nachlass dient als wichtige Quelle
  • Trennung zwischen „privat“ und „staatlich“ und ein „Wandler zwischen den Welten“
  • konnte das sehr gut begründen
  • sehr offenes Sponsoring seines Wahlkampfs durch die Karlsruher Versicherung
  • äußerte Kritik am Schreiber-Plan ► Die RV ist keine Versicherung, sondern eine Sozialleistung und sollte aus Steuergeldern finanziert werden.
  • warb dafür die private Versicherung als Strukturelement beizubehalten
  • Einfluss mitunter erfolgreich, z.B. bei der „Zwangsversicherung” der Ärzte, welche dann rückgängig gemacht wurde
  • Parallelität von Politik, Wirtschaft und Lobbyismus (Normalität in den 1970ern)

• Situation nach dem Zweiten Weltkrieg
  • Verlust des Kapitals der Lebensversicherer
  • Nach der Währungsreform kaufte niemand Staatsanleihen.
  • Die Gründe dafür waren die niedrigen Zinsen und schlechte Erinnerungen.

• „Deutschland AG” und der koordinierte/rheinische Kapitalismus:
  • starke Beteiligung/Koordination des Staates
  • Hausbankenprinzip
  • Sozialpartnerschaft
  • Absprache
  • starker Wohlfahrtssektor
  • soziale Absicherung als Funktionselement des kapitalistischen Wirtschaftens
  • langfristige Partnerschaften
  • Kartelle sind eher positiv und Absprachen werden innerhalb der Industrie gebildet
  • EGKS (Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl) und EWG (Europäische Wirtschaftsgemeinschaft) beinhalten Elemente dieses Modells.
  • Die Versicherer haben versucht sich in diese Strukturen zu integrieren.

• Einordnung der Versicherer:
  • Die Lebensversicherer legen z.B. dezidiert im Bereich „Sozialer Wohnungsbau“ an.
  • Um offizielle Verpflichtungen zu vermeiden, zeigten sie sich kooperativ, z.B. bei der Frage, wo Versicherer anlegen durften.
  • Aktien, auch internationale, kamen später dazu, obwohl sie zuvor eher als unsichere Anlagen galten.
  • Die Versicherer übernahmen auch Funktionen von Banken und wurden zu einer Art Zweit-Bank in dieser Zeit.
  • Ab Ende der 1970er gab es weniger Grundbesitz und neue Gesetze zum Mieterschutz. Dadurch schafften es die Banken wieder der Hauptakteur in der Kreditvergabe zu sein.
  • Die Versicherer konzentrieren sich eher auf den Kauf von Wertpapieren und hier v.a. von Staatsanleihen.
  • Fast die Hälfte der Neuanlagesummen fließen in den öffentlichen Sektor in den 1960er/70er.
  • viele Staatsschulden bei den privaten Versicherer, die sehr gut an den Zinsen der Staatsschulden verdienen
  • paradoxe Situation ► Die privaten Versicherer hatten sich gegen die Einführung der Pflichtversicherung gewehrt und nun profitierten sie davon.

• „Pension Fund Capitalism”:
  • private Spareinlagen in Pensions-Fonds steigen deutlich
  • Institutionelle Investoren (Lebensversicherer und Pensionsfonds) investieren eher „risiko-avers“ in Staatsanleihen statt in Risikotechnologien.
  • niedrige Wachstumsimpulse und Tendenz zur Finanzialisierung (ungleiches Verhältnis zwischen Realwirtschaft und Finanzwirtschaft)
  • steigender Einfluss der Kreditgeber auf die Kreditnehmer

• Fazit
  • ungenaue Grenzen zwischen Staat und Wirtschaft
  • charakteristisch für die Bundesrepublik in den 1960er- und 1970er-Jahren
  • Akteure der Lebensversicherer typisch und aussagekräftig für die Politik in Deutschland in dieser Zeit

3. Verknüpfung zur Sitzungslektüre: Ordnungsfunktion und Hybrider Wohlfahrtsmarkt

• Begriff der „Ordnungsfunktion“
  • Abgrenzungsproblem: Der Staat wird oft als „allmächtig” wahrgenommen, dabei ist er teilweise beschränkt in seinen Handlungsoptionen.
  • Der Staat ist auch nicht alleiniger Akteur.
  • sehr komplizierter politischer Aushandlungsprozess mit unklaren Rollen und großem Einfluss von nichtstaatlichen Akteuren

• „Hybrider Wohlfahrtsmarkt“
  • Braucht es eine dritte Kategorie neben „privat“ und „staatlich“?
  • Wer sind die staatlichen Akteure?
  • Formen von Selbstverwaltung
  • Formen der Forschungsförderung
  • viele verschiedene Aspekte und sehr unterschiedliche Akteure, die den Staat ausmachen
  • auch die Beziehungen zwischen Finanzierung und Staat wichtig:
    • Woher kriegt der Staat das Geld?
    • Wo macht er Schulden?

Literatur zur Sitzung

Berner, Frank, Der hybride Sozialstaat. Die Neuordnung von öffentlich und privat in der sozialen Sicherung, Frankfurt am Main 2009, S. 9–23; 49–56; 103–126. 

Hockerts, Hans Günter, Vom Wohlfahrtsstaat zum Wohlfahrtsmarkt? Privatisierungstendenzen im deutschen Sozialstaat, in: Norbert Frei/Dietmar Süß (Hg.), Privatisierung. Idee und Praxis seit den 1970er Jahren, Göttingen 2012, S. 70–87.

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