08.11.2021: „Die Rente ist sicher!“

Finanzierungsdebatten, Krisendiskurse und Neujustierungen in der Alterssicherung in den 1970er und 1980er Jahren

Aufgrund der herbstlichen Erkältungswelle finden sich die Teilnehmer:innen des Seminars in ungewohnt kleiner Runde zusammen, um die Entwicklungen des Rentensystems in den 1970er- und 1980er-Jahren zu betrachten und zu diskutieren. Die wirtschaftlichen Krisen der 1970er-Jahre und deren vielfältige politische und soziale Auswirkungen führen zu einer zunehmenden Problematisierung des Systems des bundesdeutschen Wohlfahrtsstaates im Allgemeinen und der Rentenversicherung im Besonderen. Die Ölpreiskrisen, eine hohe Inflation, der Strukturwandel der Industrie und die daraus resultierende Arbeitslosigkeit treffen die beitragsfinanzierte Sozialversicherung empfindlich. Die aufkommende Krise des Sozialstaats wird in bis dato unbekanntem Ausmaß in der Öffentlichkeit diskutiert und problematisiert. Dabei kristallisieren sich unterschiedliche Kontexte und Dimensionen der Problematisierung heraus, die von verschiedensten politischen und ideellen Argumentationen geprägt sind und von unterschiedlichsten Akteursgruppen vorgebracht werden. Trotz der ausgeprägten zeitgenössischen Krisendiskurse bleiben die Grundelemente und der Aufbau des Rentensystems erhalten, es kommt lediglich zu strukturkonservativen Anpassungen, die Finanzierungslücken schließen sollen.

1. Organisatorisches

• Seminarteilnehmer:innen sollen sich mit etwaigen Fragen oder Anmerkungen zu den individuellen Arbeits- und Prüfungsleistungen per Mail an Paul wenden.
• Soll in den Blogbeiträgen und in der Dokumentation gegendert werden? Wenn ja, wie?
  • In den Texten soll gegendert werden, die Form soll einheitlich sein.
  • Falls Protokolle und Texte nicht gegendert sind, können die Formen redaktionell am Ende ergänzt werden.
  • In der Dokumentation sollen beide Formen ausgesprochen werden, z.B. „Rentnerinnen und Rentner“. Die Entscheidung darüber, wie gendergerechte Sprache letztendlich im Film umgesetzt wird, soll später noch einmal besprochen werden.

2. Begriffe und Konzepte

Nach einer kurzen Zusammenfassung der Inhalte aus der vergangenen Woche beginnt die heutige Sitzung mit einer Diskussion von zentralen Begriffen und Konzepten, mithilfe derer die Entwicklungen und Bruchlinien des deutschen Rentensystem nachvollzogen und analysiert werden können. Das Heranziehen zeitgenössischer, im damaligen Diskurs entstandener Begriffe ermöglicht es zudem, die Zuspitzung von Argumenten und den Fokus der Debatten nachzuvollziehen. Diese Begriffe und Konzepte sollen zukünftig auch in das entstehende Glossar des Projektes aufgenommen werden.

• Genannt werden die Gegensatzpaare
  • Kapitaldeckung und Umlageverfahren
  • Steuer- und Beitragsfinanzierung
  • Umverteilung und Leistungsgerechtigkeit
• Des Weiteren werden Instrumente und Beschreibungen von Sozialpolitik aufgeführt:
  • Dynamisierung
  • Automobiler Wohlfahrtsstaat
  • Pfadabhängigkeit
    • Politikwissenschaftliche Verwendung: Erklärung der Kontinuität in institutionellen Konfigurationen, systeminterne Logiken schreiben sich fort, die Wahrscheinlichkeit strukturkonservativer Reformen ist daher groß
    • Politische und soziale Faktoren bestimmen zukünftige Entscheidungen.
    • Bezug zu Cornelius Torp: Abkehr von der politikwissenschaftlichen, institutionszentrierten Betrachtung
      • Pfadabhängigkeit greift als Erklärung der deutschen Rentenversicherung zu kurz, siehe z.B. den Wechsel von Kapital- zu Umlagefinanzierung
      • Zwar entsteht durch Struktur und Aufbau des deutschen Rentensystems eine Pfadabhängigkeit. Allerdings sind auch die beteiligten Akteur:innen (Sozialpartner:innen, Verbände, Expert:innen der Rentenversicherung sowie Sozialpolitiker:innen) wesentlich für die Fortschreibung des Systems.
• Mit Bezug auf Eckart Conze werden die Begriffe „Sicherheit“ und „Risiko“ näher betrachtet:
  • „Sicherheit“ dient als politischer Leitbegriff des deutschen Wohlfahrtsstaats, Absicherung wird zu einem zentralen Narrativ in Deutschland.
  • Begünstigt wird dieser Fokus auf Absicherung durch die zweimalige Erfahrung einer Entwertung von Renten und Vermögen innerhalb kurzer Zeit (Hyperinflation und Werteinbruch der Reichsmark nach dem Zweiten Weltkrieg).
  • Gleichzeitig ist es schwierig, einen Zeitraum wie die ersten Jahrzehnte bundesdeutscher Geschichte mit nur einem zuspitzenden Begriff zu beschreiben.
  • Conze bezieht sich weniger auf den Wohlfahrtsstaat, sondern betrachtet insbesondere die innere und äußere Sicherheit.
  • Der Wohlfahrtsstaat spielt in der wissenschaftlichen Debatte um „Versicherheitlichung“ eine untergeordnete Rolle.
• Risiko:
  • Risiko als kalkulierbare Gefahr; Gefahren werden durch Einhegung als Risiken behandelbar
  • Als Dimension politischen Handelns bestimmt Risiko das Handeln von Politiker:innen, die daran interessiert sind, eine möglichst große Kalkulierbarkeit (u.a. vom Wahlverhalten) herzustellen.
  • Altersarmut als kalkulierbare Gefahr, die durch die Rentenversicherung zum kollektiven Risiko umgewandelt und kollektiv abgesichert wird
  • Deutschland als risikoaversere Gesellschaft als Großbritannien und die USA

3. „Umbau am ‚Modell Deutschland‘. Sozialer Wandel, ökonomische Krise und wohlfahrtsstaatliche Reformpolitik in der Bundesrepublik ‚nach dem Boom‘“

Um die Entwicklungen des deutschen Rentensystems in den 1970er- und 1980er-Jahren und die begleitende öffentliche Debatte zu beleuchten, wird Winfried Süß’ Artikel herangezogen. Der Neuzeithistoriker Süß, der sich in seiner Forschung sozialer Ungleichheit und Wohlfahrtsstaatlichkeit widmet, betrachtet in seinem Beitrag den öffentlichen Diskurs, der den Wandel des deutschen Sozialstaates in und nach der Krisenzeit der 1970er- und 1980erJahre flankierte. Süß arbeitet hierbei fünf Debattenstränge heraus, die den damaligen Status Quo des Sozialstaates vor dem Hintergrund verschiedenster sozialer, politischer und ökonomischer Motive kritisierten.

• Nach dem Zweiten Weltkrieg erlebten die Bundesrepublik und der Westen eine ungekannt lange Phase von starkem Wirtschaftswachstum, das insbesondere in der BRD vom Aufholeffekt geprägt war.
• 1970er-Jahre als Krisenzeit „nach dem Boom“:
  • Ölpreiskrisen 1973 und 1979: eher Panik in westlichen Ländern als reale Verknappung; führen zu enormen Preisanstiegen
  • Erkenntnis in westlichen Gesellschaften: Das Globale wird neben dem Nationalen zur Dimension politischen Handelns.
  • Ende des Bretton-Woods-Systems:
    • Bretton-Woods hatte einen festen Wechselkurs von Gold zu US-Dollar festgelegt, der Dollar war somit Leitwährung; Das System ermöglichte, die Mark deutlich unter zu bewerten, was wiederum die deutsche Exportwirtschaft begünstigte.
  • Strukturwandel der Industrie: Abbau von Arbeitsplätzen für ungelernte Arbeiter:innen; industrielle Berufe gehen verloren und Arbeitslosigkeit wird nach einer Phase der Vollbeschäftigung zu einem gesellschaftlichen Problem
• Das „Modell Deutschland“, das durch die Verzahnung eines expansiven Sozialstaates, Vollbeschäftigung und sozialpartnerschaftlicher Kooperation gekennzeichnet war, gerät unter Druck.
  • Fünf Debatten: Kontexte, aus denen Kritik am Sozialstaat abgeleitet wird
    • Neomarxistische Kritik: Der Gegensatz von Kapital und Arbeit werde durch den Sozialstaat nur überdeckt; durch Krisen funktioniere dieses Pflaster nicht mehr
    • Wirtschaftsliberale Kritik: Massive Expansion der Staatstätigkeit (im Bereich des Sozialstaates) wirke der Markteffizienz entgegen und erzeuge steigende Kosten; starker Fokus auf Marktmechanismen
    • Neue Soziale Bewegung (frühe Grüne, Friedensbewegung, K-Gruppen, autonome Szene; heterogene Gruppe, gekennzeichnet durch Staatskritik und alternative Lebensweisen): Wohlfahrtsstaat mit „kolonialisierendem“ Effekt; Lebensläufe, die von Geld und Arbeit geprägt seien, würden aufgezwungen, selbstbestimmte Lebenskonzepte würden erschwert; starker Fokus auf Soziales
    • Liberal-konservative Kritik: „Unregierbarkeit“ und Grenzen der Finanzierbarkeit des Sozialstaates, Anspruchshaltung der Empfänger:innen, Verbändekritik, der Sozialstaat werde undemokratisch regiert
    • Neue Soziale Frage: Konflikt zwischen Kapital und Arbeit überwunden, ursprünglicher Sozialstaat, der diesen Konflikt überwunden hat, stark durch Verbände kontrolliert, dadurch fallen bestimmte Gruppen aus der sozialstaatlichen Versorgung
  • Zwischen den Kritikpunkten des wirtschaftsliberalen Flügels und der neuen soziale Bewegung lassen sich durchaus ideelle Überschneidungen erkennen, da eine starke staatliche Kontrolle abgelehnt wird.

• Es entstehen neue Semantiken in der Wohlfahrtsstaatdebatte:
  • Expansiver, „krakenartiger“ Sozialstaat
  • Finanzierungsdebatten: Finanzrahmen werden naturalisiert
• Vier Dimensionen der Kritik am „Modell Deutschland“
  • Parteipolitische Polarisierung der Debatten; die Relevanz gesellschaftlicher Sozialstaatsdiskurse nimmt zu
  • Reformdiskurse werden von der Angst vor den Wähler:innen bestimmt, der öffentliche Raum wird zunehmend zu einem Ort, in dem sozialpolitische Fragen diskutiert werden.
  • Es dominiert das Leitmotiv der Budgetsicherung.
  • Die einzelnen Sozialversicherungen werden nicht mehr streng voneinander getrennt, sondern wandeln sich zu einem Finanzverbund.

Fazit von Winfried Süß: Grundzüge des „Modells Deutschland“ bleiben erhalten, allerdings vor dem Hintergrund ausgeprägter Krisendiskurse.

4. Die Sozialleistungsquote als Makroindikator

Die Sozialleistungsquote bildet den Anteil aller Sozialleistungen am Bruttoinlandsprodukt (BIP) ab. Die Sozialleistungen umfassen Sozialversicherungen, soziale Dienste wie beispielsweise soziale Infrastruktur und Fürsorgeleistungen. Die Quote nimmt in den 1970er- und 1980er-Jahren immer weiter zu und wird zunehmend als Problem diskutiert.

• Entwicklung zeigt Expansionstendenz und Kostensteigerung
• Makroindikatoren werden genutzt, um die Sozialstaatsfrage zu politisieren: Finanzierbarkeit wird zur Gerechtigkeitsdebatte.
• Offene Frage: Ist die zunehmende Diskussion dieser Quote Ausdruck sozialdarwinistischer Denkmuster?

5. Torp, Kapitel VI

Auch der zweite Grundlagentext zur Sitzung, das sechste Kapitel aus Cornelius Torps Habilitationsschrift „Gerechtigkeit im Wohlfahrtsstaat. Alter und Alterssicherung in Deutschland und Großbritannien von 1945 bis heute“ betrachtet den öffentlichen Diskurs, der die Krise des bundesdeutschen Sozialstaats begleitet. Torp fokussiert sich hierbei auf die Debatte rund um das Rentensystem: Vor dem Hintergrund des endenden wirtschaftlichen Aufschwungs werden in der Öffentlichkeit zwar erneut Formen von Armut diskutiert, die nicht durch materiellen Mangel gekennzeichnet sind, allerdings geht dies mit einer Problematisierung des Systems der Rentenversicherung einher. Der Diskurs, an dem unterschiedlichste Akteur:innen beteiligt sind, dreht sich insbesondere um Finanzierungsfragen und ein sich wandelndes Verständnis von Generationengerechtigkeit.

• Diskussion der Rolle des Konsums: Mit Entstehung der Wohlstandsgesellschaft steigt der Konsum (Konsumgesellschaft).
  • Die soziale Partizipation über Konsum wird zum wichtigen Moment der jungen bundesdeutschen Gesellschaft und entfaltet eine integrative Wirkung.
  • In den ersten drei Jahrzehnten seit der Entstehung der BRD zeigt sich eine enorme Verschiebung der Ausgabestruktur, der Konsum differenziert sich aus.
• Soziale Ungleichheiten ziehen sich in den 1970er- und 1980er-Jahren durch die Gesellschaft.
• Torp zeichnet die Armutsdebatte der 1970er- und 1980er-Jahre nach, die sich nicht auf materielle Armut beschränkt.
  • Subgruppen geraten in den Fokus: Alleinerziehende, alte Frauen, Arbeitslose
  • Es erscheinen international vergleichende Studien zu Armut, z.B. der Europäische Armutsbericht. Diese dienen als Vergleichsfolie, angesichts der steigenden Wahrnehmung der globalen Verstrickung ermöglichen sie einen differenzierteren Blick auf die nationale Situation.
• Torp arbeitet vier Problemdimensionen der zeitgenössischen Debatte über Alterssicherung heraus:
  • Finanzierung
    • Rücklagen schwinden aufgrund eines sinkenden Anteils von Beitragszahler:innen im System.
    • In den 1970er-Jahren driften Brutto- und Nettolöhne auseinander, da die Sozialbeiträge zunehmen; die Rentenentwicklung ist wiederum an das Bruttolohnniveau gekoppelt, womit die Disparität zwischen Rentner:innen und Beitragszahlenden steigt.
    • Es kommt zu Rentenkürzungen: Die Rentenentwicklung wird an die Nettolohnentwicklung gekoppelt, Zugangsvoraussetzungen zu bestimmten Förderformaten der Rentenversicherung werden verschärft, die Zahl möglicher Empfänger:innen wird dadurch eingeschränkt
    • Dennoch partielle Expansionen: Schaffung der Künstlersozialkasse, Erziehungsjahre ➔ Reformen des Rentensystems nicht kohärent
  • Ungerechtigkeit
    • Wandel des Gerechtigkeitsbegriffs: Generationengerechtigkeit
    • Erweiterung als „Drei-Generationen-Konzept“: Es soll nicht länger ausschließlich das Verhältnis zwischen Beitragszahlenden und Rentner:innen betrachtet werden, sondern die „Aufzucht“ der zukünftigen, beitragszahlenden Generation in den Blick genommen werden.
    • Prägung des Begriffs „Generationenkonflikt“: Immer weniger Junge müssen immer mehr Alte finanzieren
    • Frage: Beschreibt „Generationenkonflikt“ nicht eher einen Diskurs als ein eigentliches Problem?
  • Frühverrentung
    • Die Vorverlegung des Ruhestands fungiert als arbeitsmarktpolitisches Steuerungsinstrument, das zunächst auch bei Arbeitgeber:innen aufgrund der Kostensenkung populär ist.
    • Entspricht insbesondere männlichen Erwerbsbiographien
    • Es kommt zunehmend zu einer Destandardisierung des Lebenslaufs: Die Abfolge von Ausbildung, Berufstätigkeit und Ruhestand trifft nicht mehr zu, u.a. aufgrund von höherer Mobilität und Flexibilität der Erwerbsbiografien und Wandel der Familienstrukturen
  • Demografischer Wandel
• (Politische) Akteur:innen in den Debatten:
  • Sozialpolitiker innerhalb der CDU: Wiederentdeckung der katholischen Soziallehre, Arbeitnehmervertretung aufbauend auf christlichen Werten
  • Wähler:innen und Rentner:innen, die allerdings nicht organisiert sind und heterogene Gruppen darstellen
  • Wohlfahrts- und Interessenverbände

⇒ Es zeigt sich in der Reformdebatte eine starke Ausdifferenzierung der Akteur:innen.

⇒ Debatten werden pauschalisierend geführt und spiegeln nicht die differenzierte Lebensrealität von Beitragszahlenden, Rentner:innen usw. wider

Exkurs: Torps Grafik 8: Quoten relativer Armut in Westdeutschland Wie können solche Grafiken in einem Film verwendet werden? – nicht nur statisch einblenden, sondern dynamisieren – müssen in einen Kontext gesetzt werden, damit Zahlen erklärt werden können; Kontext und Narrativ bestimmen die Relevanz – Bilder (und Grafiken) sind suggestiv – Stoßrichtung und Narrativ des Filmes müssen geklärt werden

Literatur zur Sitzung

Süß, Winfried, Umbau am “Modell Deutschland”. Sozialer Wandel, ökonomische Krise und wohlfahrtsstaatliche Reformpolitik in der Bundesrepublik “nach dem Boom”, in: Journal of Modern European History / Zeitschrift für moderne europäische Geschichte / Revue d’histoire européenne contemporaine 9/2 (2011), S. 215–240.

Torp, Cornelius, Gerechtigkeit im Wohlfahrtsstaat. Alter und Alterssicherung in Deutschland und Großbritannien von 1945 bis heute, Göttingen 2015, Kap. 6.

---

---